KIMA 정책연구
| 비전통적 안보위협에 대한 방위 | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
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| Non-Traditional Threat and ROK National Defense | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
| 저 자 | 박정이 |
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| 출 처 | 제2호 |
| 발행 년도 | 2020년 12월 |
| 주제 키워드 | 비전통 안보개념비전통적 안보위협국민보호통합위기관리 |
| 첨부파일 |
1. 들어가며
2019년 12월 1일 중국 우한(武漢)에서 최초 코로나-19(COVID-19) 확진자가 발생한 이후 무서운 속도로 확산되어 급기야 세계보건기구(WHO)는 1968년의 홍콩독감(H3N2), 2009년의 신종풀루(H1N1)에 이어 사상 세 번째로 2020년 3월 11일 팬더믹(감염병 세계유행)을 선언했다. 첫 확진자가 나온 뒤 1년이 지난 11월 현재 전 세계의 확진자는 6,200만 여명, 사망자는 140만 여명에 달하여 가히 세계적 재앙이라 할 수 있으며 총성없는 제3차 세계대전이 벌어지고 있는 것이다. 전 세계는 코로나 바이러스(COVID-19) 감염으로 인해 보건문제 뿐만 아니라 사회적으로나 경제적으로 그리고 국가안보에 큰 어려움을 겪고 있다.
탈냉전 이후 세계적으로 코로나-19(COVID-19)와 같은 대규모 감염병 뿐만 아니라 테러, 사이버, 기후변화 등의 신종위협이 국민의 생명과 재산을 위협하고 있을 뿐만 아니라 국가안보에도 치명적인 영향을 주고 있다. 탈냉전 이후 전통적인 전쟁의 위협은 감소하였으나 비국가적 행위자들에 의한 비군사적·초국가적 신종위협은 크게 증가하고 있다. 전통적 안보시대에는 외부의 군사적 침략으로부터 국민의 생명과 재산을 보호하고 국가의 영토와 주권을 지키는 것은 군의 주요 역할이었으나 내부의 위협에 대한 국민안전의 보호책임은 경찰의 몫이었다.
이제 국민의 생명과 재산을 위협하는 요인이 국가 외부의 적대세력 뿐만 아니라 내외부의 신종위협 요인으로 확대되고 있어 우리 군은 이로부터 국민의 안전을 보호해야하는 과제를 부여받고 있다. 그러나 국가 내부로부터 발생하는 신종위협에 대해 군이 대응시 정치적 개입 논란을 야기할 수 있어 군 부대의 투입에는 신중한 판단이 요구되고 있다. 탈냉전 이후 비군사적·초국가적 신종위협에 대응하기 위해 전쟁 이외의 군사작전(MOOTW) 개념을 발전시켜왔으나, 새로운 전쟁양상이 대두됨에 따라 전통적인 군사위협뿐만 아니라, 비전통적인 신종위협에 대비할 필요성이 대두되었다.
따라서 본고(本稿)에서는 포괄안보를 구현하기 위한 군사작전 차원에서 비전통적 안보의 개념과 위협요인을 분석하여 문제점을 도출하고, 이에 따른 구체적인 대응개념과 우리 군(軍)의 대비를 위한 정책대안을 제시하고자 한다.
2. 비전통적 안보에 대한 일반적 고찰
가. 포괄적 안보개념의 정립
국가안보와 관련하여 국가의 가장 중요한 목표는 생존인데, 국가안보는 대내외적인 물리적 공격이나 공격의 위협으로부터 국가주권과 그 통치체제를 방어하는 현실주의적 입장에서 논의되어 왔다. 전통적으로 국가를 기본단위로하여 국외적 위협, 즉 주로 군사적 침략으로부터 국가 및 국민을 보호한다는 의미에서 안보(security)라는 용어를 사용하였다. 그러나 급속한 산업화와 세계화가 진행되면서 국가의 주권과 생존, 국민의 안전이 국내외에서 발생하는 전통적인 물리적 위협뿐만 아니라 국제테러, 대량살상무기 확산 등 새로운 안보현안들이 국가와 국민의 안전을 위협하고 있고 빈곤, 환경오염, 질병의 확산, 자원확보 등 정형화되지 않은 다양한 요인들에 의해서도 위협받을 수 있다는 인식이 대두됨에 따라 안보개념도 변화되었다.
산업사회에서는 국가안보의 과제가 국가주권의 수호를 중심으로 국가이념 및 가치의 수호, 또는 국가이익의 보호 및 확장과 같은 것들이었지만, 현대 정보사회에서는 안보의 의미와 중심과제가 많이 변하였다. 특히, 1990년대 중반이후 인간안보(human security) 논리가 등장하면서 인간 개개인의 인권과 안전, 평화와 같은 인류 보편적인 가치가 국가주권 못지않게 보호되어야 할 중요한 안보적 가치로 인식하게 되었다. 인간안보는 안보의 주체와 위협받는 대상에 대한 근본적인 시각변화에서 나온 개념으로 안보관점이 국가중심에서 개인과 인류공동체 중심으로 바뀌었다. 전통적 안보과제 못지않게 인권, 복지, 평등 등 인류의 보편적 가치를 보호하고자 하는 안보관이 확산되었다. 이와 같이 평상시 재난대응을 포함하는 포괄안보의 개념은 더욱 더 강조 발전되고 있으며 조직간·국가간 공조체제 형식을 나타내고 있다.134)
따라서 국가안보의 영역은 군사위주에서 정치, 경제, 사회, 문화, 환경, 기술과 대형 재난 등 비군사분야를 포함하는 포괄적 안보개념(comprehensive security)으로 확대되었다. 전통적 안보개념이 군사중심 개념으로 파악되고 있는데 비해 포괄적 안보개념은 군사뿐만 아니라 비군사 요소들까지를 포함하여 설정되는 개념이다. 안보적 차원에서 세계화는 대량살상무기 확산, 사이버 범죄, 종족분규, 마약밀매, 환경의 파괴, 감염병의 확산 등 초국가적 위협의 범위와 유형을 확대시키고 심화시킨다. 위기관리의 커다란 흐름이 국민방위(civil defense)의 개념에서 국민보호(civil protection)의 개념으로 중심이 이동하였는데, 이는 국가가 적극적으로 국가의 방위뿐만 아니라 국민의 안전을 보호해야 한다는 의미를 갖는 것이다.135)
나. 비전통적 안보개념의 대두와 특징
21세기 국가안보는 전쟁 또는 국가간 분쟁에 집중하는 군사적 안보의 개념이 아닌 국가활동의 모든 분야가 포함된 안보로 변하고 있는데, 이는 전통적인 정치·군사위주의 안보개념이 비정치적·비군사적 영역까지 포함하는 다변적인 개념으로 재정립됨을 의미한다. 전통적 안보가 국가의 안보에 역점이 주어진 개념이라면, 비전통적 안보는 국가 그 자체 뿐만 아니라 국가를 구성하는 모든 요소들을 대상으로 규정해야할 개념인데 기본적으로 전통적 국가안보개념의 확장을 의미한다.136)
전통적 안보는 국가에 대한 외부로부터의 군사적 위협을 막아내는 것을 의미한다. 이는 국가의 3대 요소로 간주되는 주권, 영토, 국민중 특히 국가의 정치적 독립(주권)과 영토의 온전성 보존을 강조한 개념이며, 세 번째 요소인 국민의 생명과 재산의 보호와 관련된 문제, 즉 비군사적 영역은 주로 위기관리의 영역으로 간주되어온 경향이 있다.
비전통적 안보에 대한 개념은 안보개념의 확장(widening)과 심화(deepening)에 의해서 이루어졌다. 안보개념의 확장이란 안보의 대상이 되는 영역, 또는 안보의 위협요소가 발생하는 영역이 증가되는 것을 의미하며, 안보개념의 심화는 국가중심의 안보가 인간중심의 안보로의 전환을 의미한다. 확장된 안보영역을 통틀어 포괄적 안보라고 하는데, 외부로부터의 공격 또는 위협인 것은 전통적 안보위협과 유사하다. 확장된 영역의 위협의 종류에는 테러, WMD 확산, 마약·무기밀매, 인신매매, 해적, 환경파괴, 질병, 난민 등의 초국가적 위협과 경제, 식량, 건강, 환경, 사적·공동체적·정치적 안보 등의 인간안보의 영역이 포함된다.137) 따라서 비전통적 안보개념은 전통적 안보개념과 다르게 국경선의 의미는 그다지 크지 않으며, 적국과 우방국의 구별도 뚜렷하지 않다. 냉전시대와 같이 이념의 대립으로 동·서 양 진영으로 분리되어 있지 않고 하나의 지구촌을 형성하고 있는 현 시대는 명확한 적국이 존재하지 않는다. 비전통적 안보에 대한 위협은 한 국가만의 힘으로 감당할 수 없다. 지구촌 온난화로 인한 자연재해, 대규모 감염병, 테러, 환경오염, 지진, 쓰나미 등의 위협은 초국가적인 특징이 있다.
다. 비전통적 안보의 문제점
새로운 안보개념인 신(新)안보, 혹은 비전통적 안보는 오늘날 국가가 당면하고 있는 대부분의 문제들을 포괄하고 있지만 다음과 같은 문제점을 내포하고 있다.
첫째, 비전통적 안보개념 미정립이다. 안보개념이 포괄적 안보로 개념이 확장되었으나 초국가적이고 비군사적인 비전통적 안보에 대한 개념 정립이 미흡하다. 비전통적 안보 위협요인의 범주도 미확정된 상태이며, 비전통적 안보 위협요인을 국가위기에 포함하는 논의도 활발히 이루어지지 않고 있는 실정이다.
둘째, 비전통적 안보 위협요인의 범주 미확정이다. 우리 군은 포괄안보를 구현하는 국방태세 확립을 주요 정책으로 제시하여 테러, 재난 등 초국가적·비군사적 위협에 즉각 대응할 수 있는 능력과 태세를 구비하고 국제사회와의 긴밀한 공조체제를 구축하여 관련 정보를 공유하고 대응체계를 강화하고 있음을 강조하고 있다. 그러나 비전통적 안보의 정립된 개념과 위협요인의 정확한 범주를 제시하고 있지 않아 무분별하게 사용되고 있어 이에 대한 검토가 요망된다.
셋째, 국가위기관리 법령체계의 연계성 미흡이다. 오늘날 국가위기관리 법령체계는 헌법 제5조 2항과 제34조 6항을 근거로 국가의 위기관리를 국가안보관리와 재난 및 안전관리로 나누어 각 위기관리의 유형별로 법령들이 제정되어 있다. 현행 법령으로는 현대 사회의 다양한 형태의 신종 및 복합위기 상황에 효율적으로 대응하기 위한 통합적 위기관리가 곤란하다. 동시다발 및 복합위기, 신종위기가 발생할 경우에는 법 적용의 한계와 작동 근거가 불분명하게 된다. 대통령훈령인 「국가위기관리기본지침」이 헌법과 개별 법률에 규정된 다수의 위기관리체계를 효율적으로 통합 관리하는데 법체계상으로 한계가 있다.
넷째, 국가위기관리 조직체계 이원화문제이다. 우리나라의 국가위기관리 조직체계는 안보 및 재난분야로 이원화되어 있다. 분야별 전담조직과 협의기구가 안보분야와 재난분야로 분리되어 전·평시를 포괄하는 종합적인 대비·대응이 곤란하다. 국가위기관리상위체계(안보·재난분야 컨트롤 타워)가 명확하지 않으며, 그 관련 하위체계(안보·재난 관련 부처/기관)에 대한 통제권한이 미흡하고, 국가위기관리체계(수평·수직체계)간 연계성도 부족하다. 아울러 비상대비기능이 약화되었고 민방위기능 조직이 미약하다. 과거 비상기획위원회에서 수행하던 비상대비업무와 안전관리업무를 통합하여 행정안전부 재난안전관리 본부에서 수행하고 있으나 비상대비업무는 비상대비정책국에서 수행하고, 민방위업무는 민방위심의관실에서 담당하고 있어 비상대비기능이 약화된 것으로 인식되고 있다.
다섯째, 비전통적 안보에 대한 군(軍)의 소극적 대비이다. 국가재난에 대해 군이 할 수 있는 역할은 예방적 차원의 역할, 재난 발생 시 초동대응기관으로서 역할, 피해복구 및 재건활동과 지원임무이나 제도적으로 조직적으로 제 역할을 못하고 있는 실정이다. 아울러 다재성을 갖춘 전문인력 양성 및 교육훈련 제도화가 부족하다.
3. 비전통적 안보위협에 대한 효율적인 대비방향
가. 비전통적 안보개념 정립
(1) 비전통적 안보개념 구체화
전통적 안보 영역은 물리력의 사용이 개재된 군사분야이나 포괄안보에 따른 국가안보는 군사뿐만 아니라 정치, 경제, 사회, 문화, 환경, 자원, 과학기술 등 보다 많고 다양한 분야로 확장되었다. 포괄안보개념은 전통적인 군사적 안보와 테러, 재난, 감염병과 대형 재난 등 새롭게 등장한 비군사적 안보를 통칭하는 안보개념으로 발전하였다.
포괄안보시대를 맞이하여 국가안보는 전통적으로 국가의 방위를 책임지었던 국민방위(civil defense)의 개념에서 국민의 안전을 책임지는 국민보호(civil protection)의 개념으로 패러다임이 전환되고 있다. 안보개념도 국가중심에서 인간중심으로 심화되고 있어 국민 개개인은 그 원인이 무엇이든지 상관없이 모든 위협과 위험으로부터 안전을 보장받아야 하는 당위적 상황에 놓이게 되었다.
비전통적 안보는 기본적으로 전통적 국가안보개념의 확장을 의미한다. 비전통적 안보는 ‘포괄적 안보’(comprehensive security) 개념과 연관된다. 전통적 안보가 말 그대로 ‘국가’의 안보에 역점이 두어진 개념이라면, 비전통적 안보는 ‘국가’ 그 자체 뿐만 아니라 국가를 구성하는 모든 요소를 대상으로 규정되어야 할 개념이며, 동시에 ‘현재’ 뿐만 아니라 ‘미래’까지를 포함하는 개념이다. 그러므로 국가를 구성하고 있는 모든 요소에 대한 유형·무형의 위해를 직접적으로 가하거나 가할 가능성이 있는 문제에 대처하여 국가의 안전을 지키는 것이다.
(2) 비전통적 안보의 위협요인 범주 설정
환경변화와 그에 따른 비전통적 안보 위협요인의 중요성에도 불구하고 국가이익과 군사력 증강 등 전통적 안보의 중요성에 대해서는 여전히 의견이 일치하고 있다. 현재 대한민국의 국가위상과 국가전략을 감안할 때 전통적 안보 위협요인과 비전통적 안보 위협요인을 동시에 고려한 안보정책 및 군사전략 개발이 필수적으로 요구된다.
비전통적 안보 위협요인에 대한 사회적 논의수준은 아직 미흡하다. 안보환경의 변화경향에 대해서 대부분 합의를 하고 전통적 안보만으로는 부족하며, 비전통적 안보 위협요인이 존재한다는 사실과 이것의 중요성에 대해 공감대를 형성하고 있다. 그러나 비전통적 안보 위협요인의 세부내용이나 종류 및 범주에 대해서는 비전통적 안보 위협 자체에 대한 이견은 없으나 비전통 안보 위협의 범주나 쟁점 영역 등을 바라보는 기준에서 차이를 보인다.
비전통적 안보 위협요인 범주에 관한 설문의 답변내용을 요약 정리하여 의미를 재구조화한후 전문가 자문을 거쳐 내용이 너무 포괄적이거나 배타적인 여지가 있는 범주들을 분리, 또는 재범주화하였다. 최종 설문에 사용한 ‘비전통적 안보 위협요인’의 범주는 사이버 공격, 테러, 대형 재해, 전력수급 대란, 국제범죄, 전염병, 인구사회위기, 식량·자원위기, 해양안보, 안전·인적재난 등이며, 비전통적 안보 위협요인을 중요한 순서대로 나열하면 우선순위는 <표 1>과 같이 나타났다.
<표 1> 비전통적 안보 위협요인 우선순위
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순위 |
비전통적 안보 위협요인 |
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1 |
사이버 공격(해킹 등 사이버 범죄, 국가차원의 사이버전 등) |
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2 |
테러(기간시설 및 대인 테러, 생물·생화학 테러, 사이버 테러 등) |
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3 |
대형 재해(기후변화에 따른 초대형 재난) |
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4 |
전력수급 대란(원전건설의 어려움, 송전선로 건설 갈등 등 전력확충의 애로) |
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5 |
국제범죄(산업 스파이, 마약·위폐 등 국가근간을 흔드는 범죄행위) |
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6 |
전염병(에볼라, AIDS 등 인간안보적 요인) |
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7 |
인구사회위기(저출산·고령화 및 이주민·다문화사회 문제 등) |
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8 |
식량·자원위기(에너지 자원의 급속한 고갈 등) |
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9 |
해양안보(중국어민의 불법조업, 해적행위 등 해양범죄, 영토분쟁 등) |
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10 |
안전·인적재난(부실공사, 안전불감증 등 대규모 인적 재난) |
(3) 비전통적 안보위협의 국가위기화
(가) 국가위기의 개념
국가위기(national crisis)는 국가 차원의 위기로, 「국가위기관리기본지침」에서는 ‘국가 주권, 영토와 국민의 생명·재산 등 국가의 핵심요소나 가치에 중대한 위해가 가해질 가능성이 있거나 가해지고 있는 상태’로 규정하고 있다. 세계적인 위기관리 추세 변화에 따라 국가위기의 개념도 변화하고 있다. 과거에는 외부의 위협으로부터 영토와 국민을 보호하기 위한 전통적 안보분야를 중심으로 국가위기의 개념이 정립되었으나 자연재난과 대규모 질병, 대형사고 등의 사회재난이 빈발함에 따라 재난을 포함하여 포괄위기개념으로 발전되고 있다. 국가위기의 개념이 전통적 안보위기와 재난위기로 구분되고 있으며, 국가위기의 개념은 안보를 중심으로 <표 2>에서와 같이 국가위기의 영역을 전통적인 군사적 분야와 비군사적 분야를 포함하는 포괄안보개념을 적용하여 정립되고 있다. 그러나 재난을 중심으로 하는 국가위기의 개념은 재난 쪽으로 치우쳐 자연재난과 사회재난으로 구분하고 있다.
<표 2> 국가위기의영역139)
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구 분 |
대외적 영역 |
대내적 영역 |
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군사분야 |
∙전통적 안보(전쟁, 국지도발 등) |
∙쿠데타, 소요·폭동, 테러 |
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비군사분야 |
∙북한: 급변·혼란 ∙주변국: 이해상충 ∙국제관계: 외교적·경제적 충돌 |
∙정치·사회적 혼란 ∙경제위기 ∙자연재난 ∙국가기반체계 마비 |
∙문화위기 ∙인적재난 ∙대규모 전염병 |
(나) 국가위기의 유형
냉전체제 붕괴 이후 국가위기는 전통적인 안보중심에서 재난대비로 변화하였다. 산업화 및 도시화의 영향으로 인적재난이 증가하고 지진, 태풍, 홍수 등 자연재난으로 인한 피해에 대비하지 않을 수 없게 되었다. 위기관리의 커다란 흐름은 국민방위(civil defense)의 개념에서 국민보호(civil protetion)의 개념으로 중심이 이동하였다. 따라서 국가위기 유형도 국민방위의 개념의 영역으로서 주로 외부의 위협에 대응하는 전통적 안보위기와 국민보호의 개념의 자연재난과 인적재난으로부터 자국민을 보호하기 위한 재난위기로 유형을 구분할 수 있다.140)
(4) 비전통적 안보개념 교리화
과거의 전쟁사를 살펴볼 때, 전시에는 어느 군이든지 승리를 쟁취하기 위해서 적이 전혀 예상하지 못한 수단과 방법을 사용하려고 했다. 즉, 적에게 없는 수단을 보유하려고 했거나, 적의 강점은 회피하고 취약점을 공격하려고 해 왔던 것이다. 손자나 리델하트와 같은 전략사상가들도 일찍이 비대칭 개념의 전쟁 방법을 추구해 왔고, 상대 국가보다는 우위의 첨단전력을 구비하거나 종심기동전법(OMG), 공지작전 등과 같은 전쟁방법을 발전시키는 것 또한 비대칭 작전과 전술을 구사하려고 하는 것의 일환이다. 비대칭은 공자와 방자의 입장에 따라 다른데, 방자에게는 ‘비대칭 위협(Asymmetric Threat)’이 될 것이고, 공자의 입장에서는 ‘비대칭 전략(Asymmetric Strategy)’으로 표현될 수 있다.
비대칭 위협은 양쪽의 크기, 형태, 상대적 위치가 대칭이 아닌 불균형한(unbalanced) 상태를 지칭한다. 아울러 상대방을 공격했을 때 상대방이 효과적으로 대응하지 못하도록 하는 능력을 보유하고 있거나 예상치 못한 전략과 전술을 구사함을 내포하고 있다. 비대칭 위협은 수단을 비대칭적으로 보유하는 것뿐만 아니라 보유 전력들을 상대방이 뜻하지 않은 방법과 차원으로 운용하는 것을 포함하나, 비대칭 전력은 상대방과 비교해 크기나 형태 측면에서 현격하게 불균형을 이루고 있고, 이에 대한 대비능력을 충분히 갖추지 못할 경우에 성립된다. 비대칭 전력은 가시적으로 나타나기 때문에 특정 전력이 비대칭 전력인지 아닌지 여부는 어느 정도 판단이 가능하다.141)
최근 새로이 발전시키고 있는 신(新)안보(emerging security) 개념은 전통적 안보(traditional security)와 대비되는 개념으로, 주체와 대상 등 많은 측면에서 차이가 있다. 전통적 안보는 냉전시대를 대표하는 안보개념이며, ‘국가’를 주체로 하고 ‘군사력’(재래식 무기ㆍ핵무기)을 주요 수단으로 사용하는 안보를 말한다. 이에 비해 신(新)안보는 탈냉전 이후 세계화와 정보화의 급속한 진전 및 환경의 변화, 4차 산업혁명시대에 접어들면서 우리 일상생활에서 새롭게 부상하고 있는 직접적이고 현실적인 위협들을 총칭하는 것으로, 기후변화와 감염병문제, 사이버와 테러문제, 식량과 인구문제, 난민문제, 에너지문제 등 ‘생활 밀착형 위협’들을 포괄하는 안보개념이다.142)
따라서 탈냉전 이후 초국가적이고 비군사적인 위협요인들이 등장하면서 안보의 개념도 확장되어 포괄안보시대를 맞이했다. 포괄안보시대 군의 역할과 위상을 재정립하면서 전쟁이외의 군사작전(MOOTW) 개념이 확립되고 교리화가 이루어젔는데, 전쟁이외의 군사작전(MOOTW) 개념과 연계해서 새롭게 등장한 초국가적 위협, 비군사적 위협, 비대칭 위협 등의 용어와의 관계 정립과 신(新)안보 개념을 포괄하는 비전통적 안보개념의 교리화가 요망된다.
나. 국가위기관리 관련 법령체계 정비
현행 국가위기관리 관련 법령은 전통적 위기유형에 대응하는 방식으로 전시(戰時)와 평시(平時) 법제로 크게 구분하고, 위기의 내용에 따라 평시를 안보분야와 재난분야로 나누어 대응방식을 규정하고 있으나 다음과 같은 법령체계 정비가 요구된다.
첫째, 현행 국가위기관리 관련 법령체계 개선을 위해 먼저, 관련 법령들의 연계성을 강화해야 한다. 「재난 및 안전관리기본법」은 안전관리보다는 재난관리활동과 긴급구조 및 응급대책 위주로 구성되어 있어 안전분야에 대한 보다 입체적·총괄적인 관리가 필요하고, 일반적인 안전관리에 관한 구체적인 대응규정이 마련되어야 한다. 자연재난과 사회재난을 국가위기로 선포시 선포요건의 차이로 적용이 불가한 안보위기관리 관련 법제의 개선이 요구된다. 비전통적 안보분야에 군을 너무 많이 자주 동원하는 것은 정치적으로나 군사적으로 적절치 않으므로 군의 지원범위와 수준에 대해서도 비전통적 안보 위협요인별로 충분한 검증과 협의를 거쳐 사전 확정할 필요가 있다. 아울러 테러, 사이버 공격, 생화학무기 사용 등 비전통적 안보위협 요인을 무기화하여 의도적으로 사용하려는 시도에 대해서는 전통적 안보위협 대비 차원에서 군은 억제 및 대비태세를 철저히 해야 한다.
둘째, 안보분야와 재난분야 위기를 총괄할 수 있는 모법으로서 국가위기관리기본법의 제정이 필요하다. 이를 위해 현실적으로 가장 바람직한 방안은 현행 대통령 훈령인 「국가위기관리기본지침」을 법제화하는 것이 고려될 수 있는데, 현행 국가위기관리기본지침이 정상적으로 적용되고 있는 가운데 법제화하는 것은 큰 논란 없이 추진이 가능하고 가장 현실적인 방안이 될 것이다. 새로 제정될 국가위기관리기본법은 포괄안보시대에 걸맞게 전통적 안보와 비전통적 안보 사안을 동시에 아우를 수 있어야 하며, 국가위기관리체계의 통합적이고 협력적이며 영속성을 유지할 수 있는 제도적 틀을 만들 수 있는 법이 되어야 한다.
셋째, 국가 동원업무체계의 발전이 요망된다. 전·평시를 막론하고 국가위기 발생 시에 국가가 가진 인적·물적 역량을 동원하여 투입할 수 있는 체계의 유지는 아주 중요하다. 재난관리자원의 통합적 운용방안 강구를 위해 현재 전시대비 인력·장비·물자 등과 같은 자원은 국가동원령 선포이전에 활용할 수 없어 대규모 재난 등이 발생하였을 경우 무용지물이 될 수 밖에 없고, 평시 자원호환훈련도 사실상 불가능한 실정이다. 동원업무의 대부분이 지방자치단체가 집행하는 업무인바 지방자치단체에 대한 통제권한이 있는 행정안전부가 지속적으로 발전시켜야 한다. 포괄안보시대에 전쟁에 의한 위협뿐만 아니라 재난으로부터 촉발되어 일어나는 위험으로부터의 위기에도 원활하게 대응할 수 있는 국가동원업무체계로 발전시켜야 한다.
넷째, 지방자치단체의 재난대응관련 권한을 강화해야 한다. 지방자치단체는 최일선에서 지역주민과 함께 재난을 관리하는 핵심적 조직이다. 그러나 우리나라 지방자치단체의 재난관리는 재난에 대한 근본적인 재발 방지보다는 피해복구 지원이나 이주민 대책 등 일회적 위기를 모면하는 수준에 머물고 있다. 특히, 우리나라 지방자치단체의 경우 재난유형별 관리체계를 기본으로 운영하고 있어 유사 기능이 중복되고 있으며, 재난유형에 따라 주관부서가 개별적으로 관리하기 때문에 책임과 권한 및 기능에 대한 경계를 명확히 정하지 않아 재난대응에 소극적이다. 또한, 「재난 및 안전관리기본법」은 지방자치단체의 지역특성에 부합하는 재난관리체제를 만들지 못하고 있으며, 재난 및 안전관리조례를 「재난 및 안전관리기본법」과 유사하게 재정하고 있다.143)
아울러 중앙정부-지방자치단체간 연계된 조직을 재정비해야 한다. 현행 중앙정부 위기관리조직은 기능별 분산체제로 컨트롤 타워 기능이 미약하지만 지방자치단체에 비교하면 상대적으로 우월적 지위와 유리한 여건속에서 운영되고 있다. 지방자치단체의 실질적인 위기관리를 위해서는 중앙정부-지방자치단체간 일원화된 지휘통제와 업무계선 유지 및 수직적·수평적 정보흐름이 이루어지도록 조직을 재편해야 한다.
다. 한국적 통합위기관리체계 구축
국가위기관리는 위기발생으로부터 나타나는 피해의 범위와 강도를 최소화시켜 국민의 생명과 재산을 보호하는 것이며, 이를 위해 국가차원에서 예방-대비-대응-복구를 위한 정책을 개발 및 집행하고 있다. 전통적 위기관리 선진국인 미국은 전대미문의 9·11테러로 본토 공격을 당하는 사태를 겪은 이후 변화된 안보상황에 맞추어 국토안보부(DHS)를 신설하고, 연방재난관리청(FEMA)을 산하기관으로 편입시켜 본토에서 일어날 수 있는 테러·재난·불법이민 등에 대해 대응할 수 있도록 발빠르게 조치를 취하였다.
그러나 이러한 미국의 대응은 직접적인 안보위협이 없거나 적기 때문에 전통적 안보분야보다 재난분야를 중심으로 하는 포괄적 관리체계의 구축이 가능했다. 이에 반해 우리나라는 북한이라는 명시적 안보위협 및 주변국들에 의한 불특정 위협이 상존하고 있기 때문에 이들 위협으로부터 국가의 생존 및 국민의 안전을 보장해야하는 당면과제를 안고 있다. 국가위기관리체계는 포괄적 안보개념과 국가위기관리체계의 요건 및 기능별로 분산되어 있는 우리나라의 분권적 조직특성을 고려하여 안보·재난영역이 균형을 이룰 수 있도록 포괄적 대응이 가능한 한국형 통합적 국가위기관리체계로 구축을 위해 다음과 같이 개선되어야 한다.
첫째, 통합적 국가위기관리체계 구조화이다. 포괄안보상황 하에서 시·공간적으로 동시다발적으로 발생하는 국가위기를 질서 정연하고 효율적으로 관리하기 위해서는 ‘정치적 위기관리체계’와 ‘행정적 위기관리체계’를 전 국가차원에서 통합하도록 구조화 되어야 한다. 국가위기관리의 생명은 신속하고 정확한 보고를 바탕으로 가장 신속하게 대응하는데 있다.144)
둘째, 지역단위 합동거버너스체계 구축이다. 우리의 영토는 공간적으로 중앙통제가 가능한 상황이므로 재난유형에 따라 중앙통제, 또는 분권화 관리할 수 있는 대응체계로 정비가 필요하다. 이를 위해 가장 중요한 것은 지역단위 합동거버넌스체계의 구축과 필요시 중앙 정부의 개입을 제도화하는 것이다. 평상시부터 협조된 지역안전을 위한 감시구역 할당과 예방활동을 위한 노력이 효과적으로 이루어지도록 해야하며, 긴밀한 소통을 통해 관련 정보를 유통시키고 매뉴얼을 발전시키며 준비된 훈련을 통해 대응능력을 갖추어 가야한다. 행정기관이 가지는 능력을 보완하고 주민들의 자발적 참여를 유도하기 위한 거버넌스체계를 구축하는 것은 재난관리에 필수불가결한 요소이다.145) 아울러 민·관·군의 조정과 협력을 위한 조직화를 이루는 것이 요구된다. 실질적인 교류와 협력을 이끌어 내기 위해서는 법적인 지원과 제도적으로 뒷받침되는 실질적인 조직화가 요구된다. 즉, 재난발생하기 이전의 예방 및 대비단계와 재난발생 이후의 대응 및 복구단계에서 조정 및 협력을 이루기 위한 민·관·군 재난관리협의체나 네트워크센터가 상시적으로 운영되는 것이 필요하다.146) 아울러 재난 발생 초기 즉각적인 대응을 보장하기 위해 지역 행정단위별로 재난지원대(소방, 구조, 보건, 생화학 등)를 편성해서 운용할 필요가 있다.
피해현장에 참여하여 활동하는 다양한 조직들 사이의 원활한 의사소통과 정보공유를 위해 재난관리정보체계 구축이 필요하다. 행정안전부는 여러 정부기관에서 운영되던 기존 재난관리정보체계들을 2018년에 ‘통합재난안전정보체계’로 구축하여 운용하고 있는데, 국방재난관리정보체계’와 ‘통합재난안전정보체계’는 보안문제가 해결되지 않아 연동되지 않고 있다. 이로 인해 개별 상황관리체계 운용으로 정보가 분절되어 지진·해일 등 자칫 대형재난사고 발생시 실시간 상황전파가 되지 않아 군의 피해규모가 더욱 커질 수 있다. 그러므로 보안에 민감한 부분은 제외하더라도 정부기관과 통합된 실시간 상황도 공유, 상황전파 및 보고, 피해현황 및 조치, 제한된 범위내에서 군 자산지원 현황 등 연동체계를 발전시켜 피해를 최소화하고 관계기관과의 원활한 재난지원활동을 보장해야 할 것이다.147)
셋째, 재난관리를 효과적으로 수행하기 위해서는 한국적인 특성을 고려한 통합방위와 재난관리의 통합적 운영이 필요하다. 지역방위사단은 「통합방위법」에 의거하여 통합방위사태 선포지역에서 국가방위요소를 효과적으로 통합하여 통합방위작전을 수행한다. 지역방위사단은 지방자치단체, 군, 경찰, 예비군, 민방위대, 유관기관, 주민의 장비·물자·인원 등을 적시에 동원하여 통합된 능력을 발휘토록 해야 한다. 적의 침투·도발이나 그 위협에 대응하기 위하여 「통합방위법」에 따라 통합방위본부장이 임명한 지역군사령관이 모든 국가방위요소를 통합하여 통합방위작전을 수행하고, 이를 위하여 평시에는 주요 훈련과 연계하여 행동절차를 숙달하고 조직과 작전예규 등을 발전시키고 있다. 이와 같이 재난관리를 위하여 지역방위사단 책임지역 내 가용 군부대를 통합하여 재난의 예방·대비·대응·복구를 위한 지휘체계, 가용병력 및 장비 현황, 부대별 재난관리지역, 연락관 운용 등을 예규화하여 발전시켜야 한다. 군의 재난관리 지원임무는 국민의 생명과 재산을 보호하는데 주요 명시과업임을 잊어서는 안 된다. 지방자치단체장은 국가적 재난 발생 시 주민의 생명과 재산을 보호하기 위하여 「민방위기본법」 제26조(동원)에 의거하여 민방위대원을 동원할 수 있다. ‘국방 동원업무에 관한 훈령’ 제82조(재난동원 개념)에 의하면, 지역 예비군 재난동원은 재난발생 시 또는 발생할 우려가 있는 지역 지방자치단체장이 군부대에 지원을 요청시 재난동원권자인 국방부 장관 및 그 권한을 위임받은 예하 군부대의 장이 예비군 대원에게 소집에 응하도록 동원을 명령할 수 있다.148)
넷째, 표준사고지휘체계(ICS) 제도화이다. 미국의 경우 방재당국이 재난의 발생과 진행에 따라 예방단계, 준비단계, 대응단계, 복구단계의 모든 활동을 종합관리하고 재난의 유형에 관계없이 모든 위험상황에 대해 적용 가능한 통합적 재난관리를 모색해 왔는데, 이러한 결과로 만들어진 것이 사고지휘체계(ICS: Incident Command System)이다. 미국의 사고지휘체계(ICS)는 어떠한 상황이나 조직에서든 시설, 인력, 장비, 절차 등을 통합하여 가장 효과적이고 효율적으로 사고를 관리할 수 있도록 주요 기능을 대응, 기획, 보급, 행정으로 분리하고, 재난의 특성 및 상황에 따라 조직의 구조를 유연한 형태로 편제하는 모듈형을 채택하고 있다. 미국에서는 “사고지휘체계(ICS)를 활용할 수 없다면, 위기에 대응할 수 없다”라고 단언할 정도로 사고지휘체계(ICS)는 위기대응의 기본으로 인식되고 있다.149)
재난현장에서 신속한 대응 및 수습을 위해서는 기존의 긴급구조기관 및 긴급구조지원기관의 재난현장지휘체계를 토대로 대응 및 수습활동은 미국의 사고지휘체계(ICS)를 벤치마킹하여 공보, 연락, 상황총괄·대응계획, 현장대응, 자원지원, 대민지원·긴급복구 기능으로 표준화할 수 있다.150)
재난현장에서 지휘는 긴급구조와 수습복구로 구분되며, 재난현장에서는 무엇보다도 긴급구조가 최우선이다. 이때 소방의 긴급구조통제단이 먼저 가동되어 긴급구조를 할 때 통합지원본부가 재난현장에 설치되어 지원하게 되며, 군·경·유관기관·협회·단체 등도 긴급구조지원에 참여하게 된다. 수습복구는 긴급구조가 종료되어 갈 때 재난현장에서 긴급구조통제단장은 지휘권을 시·군·구 부단체장에게 이양하고, 시·군·구 부단체장은 지휘권을 이양받아 수습·복구현장을 지휘하게 된다. 군·경·유관기관·협회·단체 등도 통합지원본부장의 지휘를 받아 수습·복구현장에 참여하여 지원하게 되는데,151) 이를 제도화할 필요가 있다.
라. 비전통적 안보위협관련 군의 대비
(1) 군의 기본 임무화
비전통적 안보위협 대응시 대국민 지원 차원에서 우선적으로 인식의 전환이 필요하다. 지금까지 우리 군은 이러한 위기 시 국민에대한 지원을 “활동(Activity)”으로 간주하고 지원을 부가적 임무로 인식해왔다. 즉, 군은 재난지원업무를 기본임무 이외의 임무로 인식하였던 것이다. 재난에 대응하는 것이 군 본연의 임무와 직결되지 않는다는 시각은 포괄안보개념과 배치된다. 오히려 재난대응을 작전으로 간주하고 지원이 아닌 주요 임무로 수행하는 개념이 바람직하다. 국민의 재산과 생명을 보호하는 차원에서 군의 역할을 규정한다면, 이를 위협하는 대규모 감염병 등의 재난에 있어서도 군이 지금까지 부차적 임무로 생각했던 “대민지원활동”은 군의 주(主) 임무 중에 하나라고 할 수 있으며, 단순한 “활동”이 아닌 “대민지원작전”으로의 인식 전환이 필요하다. 이러한 인식의 전환을 통해 군은 책임감을 좀 더 강화할 수 있으며 재난 발생 시 더욱 실질적이고 효율적인 재난구조활동을 수행할 수 있을 것이다.
재난관련 군의 역할을 정리해보면, 군은 재난관리책임기관으로서 군 자체의 재난관리는 물론 긴급구조지원기관으로서 부여받은 재난관리 지원임무를 수행해야 하고, 국가기반체계 보호 및 지원정책 발전을 위하여 군 대체 가능 인력 양성 및 관리체계를 구축하고 기반체계 분야별 지원절차를 구체화해야 한다. 해외재난 발생 시 해외긴급구호임무를 수행하고 국제 재난 교류협력활동에도 참여하여 초국가적 재난발생에 대비하여 범정부 차원의 협력체계 강화 및 국제공조체제를 구축해야 한다.152)
오늘날에는 안보개념의 변화로 재난관리업무가 국가위기관리의 한축으로 인식되고 있는데, 이제는 포괄적 안보개념으로 재난관리와 국가핵심기반체계 보호에 이르기까지 그 차원이 넓어졌다. 따라서 비전통적 위협관련 군의 역할을 기본 임무화하고, 국가위기관리기본법에 의거하여 작성될 국가안보전략서에 정립된 비전통적 안보개념을 명시해야 한다. 이와 같은 맥락에서 국방기본정책서와 합동군사전략서가 작성되고, 전시에 군사적 활동을 지원하기 위한 충무계획과 재난 및 안전과 관련하여 국가안전관리기본계획이 발전되어야 한다. 아울러 비전통적 안보위협 관련 내용을 합동작전 교리화하고, 합동작전계획에 반영하여 작전개념으로서의 위상을 확립하고 각군과 연계성을 확립해야 하겠으며, 국방재난관리훈령도 관련 분야를 보완할 필요가 있다.
(2) 재난관리 조직편성 개선
우리 군의 재난관리는 국방부와 합참으로 업무가 분리되어 있어 병력 및 장비 운용 등 신속한 조치를 위한 통합된 재난관리에 어려움이 있다. 특히, 긴급재난발생 시 신속한 상황보고 및 전파, 적시적인 인원 및 장비 지원, 유관기관 협조 등 즉각적인 조치가 지연될 수 있으며, 재난조치에 대한 상황보고로부터 후속조치에 이르기까지 책임소재가 불명확한 문제점이 내재되어 있다. 재난현장에서 지방자치단체가 우리 군에 직접적으로 요청하는 것이 병력과 장비 지원이기 때문에 군령권을 가진 합참의 신속한 판단과 지시가 요구되며, 재난이 발생하여 대민지원 시 광역시·도별 지역사단장이 지역내 육·해·공군 및 해병대의 병력과 장비를 운용하기 위해서는 합참의 지휘 통제가 있어야만 가능하다. 그러므로 국방부와 합참의 이원화된 재난관리체계 개선이 필요하다.
탐색구조와 DMZ 지역 대형 산불, 화생방 재난유형은 합참이 담당하고, 그 외의 재난은 국방부가 담당하고 있다. 국방부에 설치된 재난대책본부와 재난대책상황실에서 육·해·공군 및 해병대의 재난대책본부 및 재난대책상황실을 통해 협력부대와 재난구조부대 및 재난신속대응부대로 지시되는 재난관리체계는 군부대 병력 및 장비의 운영을 위하여 합참의 통제가 반드시 있어야 한다.
육군의 재난구조부대 임무를 수행하는 지역별 특전여단은 1개 지역대가 순환하면서 출동대기태세 임무를 수행하고 있고, 같은 부대의 특전여단 특임대가 육군의 탐색구조부대 임무를 수행하고 있다. 이렇듯 육군의 경우 재난구조부대의 지휘 통제는 육군본부에서 담당하고, 탐색구조부대의 지휘 통제는 합참에서 담당하고 있어 같은 부대에서도 임무 수행을 놓고 지휘 통제가 이원화되어 있다. 그러나 합참 탐색구조본부는 육·해·공군 및 해병대의 탐색구조부대를 각 군 본부의 통제 없이 바로 지시할 수 있는 구조로 되어 있다.
따라서 이는 통제 및 지시의 중복성을 띠게 되므로 모든 재난지원을 위한 군 부대 병력과 장비 통제의 원활함을 위하여 군령권을 갖고 있는 합참에 재난대책본부 및 재난대책상황실을 설치하고, 육·해·공군 및 해병대의 탐색구조부대 뿐만 아니라 협력부대와 재난구조부대까지도 제한 없이 지휘가 가능한 체계로 전환되는 것이 바람직하다. 이를 위하여 재난구조부대와 탐색구조부대의 지휘 통제를 군령권을 가진 합참으로 일원화하고, 육군은 이들 부대를 지원하는 체계로 조정하는 것이 효율적이라 판단된다.153)
(3) 국가적 수준의 전담부대 추가 지정 운용
현재 우리 군은 재난 발생 시 신속한 대처를 위해 탐색구조부대와 재난구조부대를 설치하여 운영하고 있는데, 탐색구조부대는 특수능력을 구비한 부대로 대규모 재난이나 항공기 사고, 선박 조난사고 등이 발생할 경우 긴급구조를 위해 각군에서 24시간 출동대기태세를 유지하고 있는 부대이며, 재난구조부대는 신속한 인명구조와 응급복구지원을 위해 광역시·도 단위로 1개씩 지정하여 행정관서의 요청이나 주민신고 시 지원임무를 수행할 수 있도록 상시지원태세를 유지하는 부대를 말한다. 그러나 대형 국가재난이 발생하였을 경우 이러한 부대들만으로는 재난복구가 불가능하다. 재난 발생 시 재난관리가 적절하지 못할 경우 국가적 위기로 변전된다. 이러한 사태를 방지하기 위해 재난대응군을 창설하는 방안도 고려해 볼 수 있으나, 위협 유형이 다양하고 창설시 복잡한 법적인 절차 등을 고려시 기존에 지정되어 운용하고 있는 재난구조부대, 탐색구조부대 및 신속대응부대 운용과 병행하여 비전통적 안보 위협요인별 국가적 수준의 전담부대를 추가로 지정하여 운용할 필요가 있다.
따라서 국내에서 발생하는 테러 대응을 위해 특수전사령부, 화생방 테러 대응에 국군화생방사령부, 감염병 대응에 국군의무사령부, 사이버 테러에 국군사이버사령부 등을 지정하여 대비하고 향토사단별로는 재난전담부대를 편성하여 민·관·군 재난지원대에 동참해서 적극적으로 재난에 대응할 수 있는 태세를 갖출 필요가 있다. 아울러 해외에서 대형 재난 발생시 해외긴급구호활동 지원을 위해 연합작전 경험이 풍부한 특수전사령부(내륙재난)와 해병대사령부(연안 및 도서재난)에 임무를 부여하여 대비하는 조치가 필요할 것이다.
(4) 비전통적 안보위협 대비 전문인력 확보
(가) 군 간부들의 재난안전관리역량 배양
군 간부들의 재난안전관리 역량 배양을 위해 첫번째는 양성·보수교육 및 부대교육훈련 개선이다. 현재 군의 각급 학교기관에서 교육하고 있는 ‘안전문화’ 과목에 재난관리에 대한 교육내용을 추가적으로 반영하여 교육할 필요가 있다. 군 간부인 장교와 부사관은 군의 기본임무인 국민의 생명과 재산을 보호하는 임무를 수행하면서 현장을 지휘해야하고, 병사들은 장차 전역 후에 사회생활을 하면서 안전지킴이 역할을 잘 할 수 있도록 재난관리에 대한 기본 소양교육을 하는 것은 매우 의미있고 중요하다. 그러므로 신분별 교육목표를 재정립한 가운데 양성 및 보수교육과정, 부대교육훈련과정에 이를 어떻게 반영하고 교육할 것인가를 세부적으로 발전시켜야 한다.154) 두 번째는 직무교육 강화이다. 군 간부들은 군 복무간 재난안전관리역량을 어느 정도 갖추었으면서도 일반사회의 재난안전관리분야에 대해서는 부족한 부분이 많다. 이를 보완하고 재난안전관리사 국가자격 취득에 적합한 교육과정을 추가로 설계하여 제반 보수교육과정에 반영하여 운영할 필요가 있다. 세 번째는 위탁교육이다. 군에서 모든 재난 관련 교육을 감당할 수 없으므로 긴급구조기관인 소방청(서) 등과 연계한 재난 관련 장병교육이 필요하다. 재난관련 관계관은 대외 위탁교육 기회를 최대한 확대하여 전문성을 향상시켜야 한다. 소방청 산하 중앙소방학교, 서울소방학교, 중앙 119구조대 등 전문화된 교육기관과 적극적인 교육지원업무협약을 통하여 많은 인원이 체계적인 교육을 받도록 환경을 조성해야 한다.
(나) 재난안전관리자 국가자격화 추진
장교 및 부사관들은 상당한 수준의 재난안전관리역량을 보유하고 있다. 군 간부들은 최초 양성시부터 재난안전 관련 교육을 받을 뿐만 아니라 군 복무간 관련 업무를 수행하고 교육훈련을 지속 실시한다. 육·해·공군 및 해병대의 장교와 부사관들은 다소 차이가 있기는 하나 각군별 특성이 반영된 재난안전관리 교육과정을 거친다. 군 간부들은 군 복무간 관련 교육 및 경험을 통해 재난안전에 관한 일정 수준의 재난안전관리역량을 보유하고 있는데, 그들이 체득한 재난안전관리역량을 가시적으로 인증할 자격기반체계가 필요하다. 다양한 중장비 운용, 고난도 훈련, 전시대비업무 수행 등을 고려시 재난안전분야는 리더십분야와 함께 군인들이 가장 장점을 발휘할 수 있는 분야이다. 그럼에도 불구하고 관련 자격관리체계가 없다는 것은 군 복무를 통해 체득한 재난안전관리역량을 전역 이후에는 아무 쓸모없게 만드는 결과를 초래하게 된다.
군 재난안전관리분야 인증체계인 국가자격증제도를 구축하고 부족 역량을 보완한다면 군 간부들이 전역후에도 군 복무간 체득한 재난안전관리역량을 사장시키지 않고 국가재난안전관리역량 강화에 더 많이 기여할 수 있을 것이다. 특히, 군은 부사관이나 장교의 특기를 고려하여 ‘재난안전관리자격증’, 또는 ‘재난안전관리특기제’를 도입하여 필요한 교육을 이수한 후 관계보직에서 근무하면서 소방, 경찰, 지자체 관계관들과 긴밀한 협력체계를 유지하도록 함으로써 평소부터 피동적인 협조관계가 아닌 적극적인 통합대응체계 구축이 가능할 것이다.
(다) 군(軍)재난안전지원센터 설립
국가재난 발생시 이를 효과적으로 지원하기 위하여 혹자는 재난관리 전담부대 창설을 주장하기도 하나, 재난별로 대응장비가 다르고 투입인원이 다르며 대응방법 또한 다르기 때문에 전담부대 창설은 현실적으로 실현이 매우 어려운 대안이라고 할 수 있다. 오히려 국가재난에 대한 경험을 교육하고, 군 전문인력을 양성하며, 유관기관과 합동교육 실시 및 재난관리 전문프로그램 개발, 재난에 대한 다양한 연구 등을 할 수 있는 기관을 설립하여 체계화할 필요가 있다. 현재 평화유지활동을 위해 2004년부터 운영하고 있는 PKO 센터가 좋은 사례인데, PKO 센터에서는 UN DPKO 지침 및 매뉴얼 소개, PKO 변화에 부응하는 탄력적인 교육프로그램 등을 통해 다양한 임무지역에 필요한 교육소요를 도출하고 파병 즉시 임무수행이 가능하도록 임무별 맞춤형 교육을 실시하고 있다.
재난대응에 필요한 전문인력을 양성하고 군의 우수한 현장지원능력과 전문교육경험을 바탕으로 국가재난 발생 시 효과적으로 대처하고 지원할 수 있는 국가재난안전정책 발전에 기여할 수 있도록 가칭 “군(軍)재난안전지원센터(Military Disaster Safety Support Center)”를 설립하여 국내에서 발생하는 대규모 자연재난 뿐만 아니라 감염병 발생과 같은 대규모 인명 피해를 유발하는 사회재난에 대비 가능한 시스템을 구축할 필요가 있다.
(5) 재난대비 연습 및 훈련 발전
「국방재난관리훈령」 제14조에서 각군은 재난대비훈련을 지휘소연습(CPX)을 포함하여 연 4회 이상 시행하는 것으로 명시하고 있는데, 국가위기관리훈련은 도상연습(CPX), 실제훈련(FTX)으로 구분하여 실시되고 있다. 그러나 분산된 법령으로 인해 위기분야별로 훈련내용이 중복·분산되어 있어 오늘날의 다양한 복합위기에 대한 동시 대응능력이 제한되며, 체계적인 훈련관리 및 이를 위한 전문인력이 부족하다. 군사적 측면에서는 평시임무가 교육훈련인 군에서 이러한 훈련을 제도화하여 체계적으로 시행하고 있지만, 비군사적 위협분야에서는 관련 훈련이 체계화되어 있지 않다.
그러므로 전시대비연습인 을지연습을 테러·재난 등을 망라한 “국가위기관리종합연습”으로 재설계하여 새롭게 발전시켜야 할 필요가 있는데, 평시위기관리와 전시대비분야를 연계·통합하여 실제훈련 위주로 강도 높게 실시해야 한다. 평시위기관리분야는 재난관리, 핵심기반체계 보호, 전쟁억지 및 전시전환절차 숙달, 각종 위기관리계획 교육 등을, 그리고 전시대비분야는 인력·차량·건설·기계 등 자원을 실제로 동원하는 훈련으로 전환해야 한다.
4. 결론(정책제언)
대한민국 헌법 제34조는 ‘재해를 예방하고 그 위험으로부터 국민을 보호하는 것’이 국가의 책무임을 규정하고 있다. 과거에는 위기관리영역이 군사적 위협 중심의 전통적 안보영역이었으나 사회의 발전에 따른 위험요인의 증가로 인해 비군사적 위협까지 포함하는 포괄적 안보개념으로 그 범위가 확장되고 있다. 오늘날의 국가위기관리는 국가의 안전보장을 위협하는 전통적인 위협에서부터 국민의 생명과 재산의 안전에 위해를 가하는 비전통적인 요소에 이르기까지 광범위한 범위에서 이루어지고 있다.
그러나 우리나라의 법령체계는 피해가 발생할 때마다 위기를 유형별로 나누고 이를 개별 법으로 규율해 왔으며, 이후 유사한 피해사례가 발생시 사후적인 법률개정을 통해 문제점을 개선하는 방식을 취해왔다. 이러한 위리관리법령체계는 체계적이고 입체적인 법적 체계를 구축하지 못하게 만들었고 이로 인해 법이 국민의 생명과 재산의 안전을 보호하지 못한다는 비판을 받아왔다.
포괄안보시대를 맞이하여 위기의 형태는 복합적이어서 통합적 관리가 필수적이다. 장차 예상되는 전통적·비전통적 복합위협에 대처하여 국가의 생존을 보장하고 국민의 생명과 재산을 보호하기 위해서는 우리나라의 상황 및 여건을 고려한 통합국가위기관리체계의 구축이 요망되며, 아울러 우리 군도 이에 걸맞는 대비태세를 갖추어야 하겠다. 앞서 분석된 결과를 바탕으로 비군사적 안보위협에 효과적으로 대비하기 위하여 다음과 같은 정책대안을 제시하고자 한다.
첫째, 비전통적 안보개념의 정립이 필요하다. 비전통적 안보의 개념을 구체화하고, 비전통적 안보의 위협요인의 범주를 정확히 설정해야 하겠으며, 비전통적 안보위협의 국가위기화와 비전통적 안보개념의 교리화를 추진해야 하겠다.
둘째, 비전통적 안보관련 법령체계를 정비해야 한다. 국가위기관리 관련 법령체계 연계성을 강화하고, 국가위기관리기본법을 제정해야 하겠으며, 국가 동원업무체계의 발전과 지방자치단체 재난 대응관련 권한을 강화해야 하겠다.
셋째, 한국적 통합위기관리체계를 발전시켜야 한다. 통합적 국가위기관리체계를 구조화하고, 지역단위 합동거버넌스체계 구축, 통합방위와 재난관리의 통합, 표준사고체계(ICS) 제도화가 요구된다.
넷째, 비전통적 안보관련 군(軍)의 대비가 요구된다. 비전통적 안보개념의 군의 기본 임무화, 재난관리 조직편성 개선, 국가적 수준의 전담부대 추가 지정 운용, 재난대비 전문인력 확보, 재난대비 연습 및 훈련 발전 등을 추진해야 하겠으며, 특히, 재난대비 전문인력 확보를 위해서는 군 간부들의 역량 배양을 위한 재난 관련 교육과정을 정비하고 재난안전관리자 국가자격화를 추진하며, 군(軍)재난안전지원센터의 설립 등이 요망된다.
※ 참고문헌
134) 전용국·김원대, “포괄안보 개념하 군의 국가재난안전관리 역할 강화방안 연구”, 『국방정책연구』 제32권 제2호(한국국방연구원, 2016), p.129.
135) 김홍수, “한국적 특성에 부합한 국가위기관리체계 구축방안,” 『국방정책연구』 제30권 제3호(한국국방연구원, 2014), p.139.
136) 송은희, “비전통 안보 위협요인 분석 및 대응방안,” 『사회과학연구』 제27권 제1호(충남대학교 사회과학연구소, 2016), pp.255∼256.
137) 김영호, “COVID-19 등 비전통 안보위협과 대비,” 『2020-4월 KIMA-FORUM』 발제문(한국군사문제연구원, 2020), pp.75∼76.
138) 송은희(2016), pp.253∼255.
139) 이채언(2012), p.33.
140) 이채언, “국가위기관리기본법 제정 방안에 관한 소고,”『한국위기관리논집』 제10권 제3호(이론과 실천, 2014), p.197.
141) 권양주, “북한의 비대칭 위협에 관한 소고,” 『KIDA 주간국방논단』 제1469호(2013.7.1), pp.2∼4.
142) 국가안보전략연구원, 『2019 신안보 위협 전망(이슈브리프 18-62)』(신안보연구실, 2018), p.1.
143) 정우열·정재도, “우리나라 재난안전관리 법제의 발전과정과 개선방안,”『한국행정사학지』 제43호(한국행정사학회, 2018), pp.178∼179.
144) 김진항(2019), pp.35∼37.
145) 이상훈(2019), pp.63∼64.
146) 이재은, “재난관리에서의 민·관·군 협력체계 구축 방안,” 『한국위기관리논집』 제3권 제1호(이론과 실천, 2007), p.71.
147) 한명길, 「국가재난관리를 위한 군의 역할 증대에 관한 연구」 행정학 석사학위논문(부산대학교 행정대학원, 2020), p.84.
148) 한명길(2020), pp.85∼86.
149) 정하명, “미국에서 국토안보부의 출범과 위기대응법제의 변화,” 『공법학연구』 제16권 제1호(한국비교공법학회, 2015), pp.32∼34.
150) 윤용선·Sang Won Bae·임상규, “재난현장 지휘체계의 유기적 연계를 위한 표준대응체계 구축,” 『한국위기관리논집』 제12권 제12호(이론과 실천, 2016), p.44.
151) 한채옥, 「재난관리 효율화를 위한 협업체계 구축 방안에 관한 연구」 박사학위논문(목원대학교 대학원, 2018), pp.19∼20.
152) 고창석·양기근, “재난관리에 있어 군의 역할과 대비방향,” 『한국위기관리논집』 제8권 제2호(이론과 실천, 2012), pp.172∼176.
153) 한명길(2020), p.69, p.79.
154) 한명길(2020), p.70, p.82.
- 박정이
- 객원연구위원
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